Nuestro sistema de salud pública está entre los más precarios e indignos del mundo. Esto es clave cambiar si queremos darle viabilidad democrática al país. Pero ¿será posible financiar una reforma integral del sistema de salud en el Perú?
En las últimas dos décadas, el Perú se ha mostrado como uno de los países que mejor hizo su tarea en macroeconomía en América Latina: crecimiento del PBI por encima del promedio, baja inflación, cuentas fiscales y endeudamiento público bajo control, reservas internacionales en constante crecimiento, entre otros. Sin embargo, poco se ha mencionado que nuestra presión tributaria es una de las más bajas de la región y a nivel global.
La presión tributaria es una medición que compara a todos los impuestos recaudados en un país como porcentaje de su PBI nacional. Como señala el presidente del Consejo Fiscal, Waldo Mendoza, desde hace medio siglo tenemos una presión tributaria en el Perú que da vueltas alrededor del 14% del PBI. Actualmente en América Latina el promedio es de 23% y en los países de la OCDE llega a 34% del PBI, incluso estamos rezagados respecto a los otros países de la Alianza del Pacífico, como Colombia y Chile cuya presión tributaria se ubica entre el 18% y 21% del PBI.
Ni siquiera en el mejor momento del boom de precios de los minerales, el Perú logró alcanzar una presión tributaria alta. Sólo alcanzó un punto máximo de 16,9% en 2012. Así lo muestra el siguiente gráfico:
El tamaño del Estado en cada país se puede evaluar en función de la presión tributaria, es decir, en función del total de impuestos que el Estado recauda y que son los que financian la mayor parte del gasto público en educación, salud, seguridad, infraestructura, etc. Claramente, las cifras mostradas nos indican que el Estado peruano es comparativamente pequeño y atraviesa serias dificultades para financiar el bienestar.
Una reforma integral del sistema de salud pasa, en primer lugar, por resolver este escollo histórico. De hecho, si el Perú hubiese alcanzado una presión tributaria mínima de 18% del PBI, tal como sucede en otros países de la región, hubiésemos logrado una recaudación adicional acumulada entre el 2002 y 2019 de 252,000 millones de soles adicionales. Este año 2020 el presupuesto público en salud inició con 18,494 millones de soles y al momento de escribir este artículo se ha logrado incrementar hasta 20,627 millones de soles, con el fin de afrontar la crisis sanitaria por el COVID-19.
A comienzos de este año la Ministra de Economía y Finanzas anunció que el año 2019 el Perú cerró con una presión tributaria de 14.2% del PBI, mientras que para el 2020 se esperaba llegar a 14.9% y el 2021 a 15.4%. Estas cifras de recaudación anunciadas nos ubican bastante lejos del Estado moderno.
El Estado, de manera coherente, ha procurado mantener todos estos años la disciplina fiscal, es decir, no gastar más allá de sus ingresos. Básicamente, esto es lo que nos permite ahora contar con algunos ahorros para enfrentar la crisis del coronavirus. Sin embargo, no debemos dejar de ocultar que, en paralelo, se han hecho pocos esfuerzos para elevar la presión tributaria sin lo cual no podremos atender, ni ahora ni más adelante, a sectores clave como el de salud. En efecto, en un estudio del Consejo Fiscal se señalaba que en la Alianza del Pacífico, el Perú era el único país que no había realizado ninguna reforma tributaria integral en los últimos diez años.
¿Por qué no se ha logrado elevar la presión tributaria? Esto se debe a una combinación de factores: la elusión tributaria practicada principalmente por grandes empresas; la evasión tributaria que involucra principalmente al sector informal; los beneficios tributarios no justificados que favorecen a varios sectores económicos; las grandes deudas tributarias no cobradas; la incapacidad para captar una mayor porción de las sobreganancias mineras en casi 10 años de precios altos; el lento avance en el fortalecimiento de la SUNAT, etc.
Ahora, en plena emergencia del cororonavirus, la paralización parcial de la economía nacional y mundial nos llevará a vivir una profunda recesión que se prolongará al menos hasta el 2021. Se viene un escenario de menor recaudación, además se prevén excepciones tributarias que buscarán salvar las economías familiares y las de las empresas. Todo esto es comprensible en este contexto y seguramente la presión tributaria del Perú caerá por debajo del 13% del PBI, lo cual sólo ha sucedido en cuatro ocasiones desde 1980 en los peores momentos de crisis.
Una propuesta para la recaudación: el impuesto al patrimonio
Una de las pocas medidas que podría evaluarse en medio de esta crisis para captar más recursos fiscales, y atenuar así la caída de la recaudación general que viene ineludible, es la creación del llamado impuesto al patrimonio. Este impuesto se aplica en varias economías avanzadas y también en la región, de hecho, en Colombia se creó el año 2019 y grava a todas las personas naturales que tengan un patrimonio líquido mayor a 5,000 millones de pesos colombianos, unos 4.2 millones de soles.
El financiamiento de las diversas medidas para atenuar la crisis del coronavirus requiere de una acción solidaria de todos los actores de la sociedad, y más allá de las colectas voluntarias que ya se vienen produciendo, un impuesto de este tipo ayudaría a que quienes “más tienen” sean quienes más contribuyan en este momento crítico, algo coherente con la larga aspiración de contar en el Perú con un sistema tributario progresivo.
De acuerdo a De Echave y Flores, a diferencia de lo que ocurre en los países industrializados, en el Perú la recaudación fiscal se sustenta principalmente en impuestos indirectos (tales como el IGV), los cuales son considerados impuestos regresivos, pues gravan más a los que menos tienen. En los países de mayor desarrollo, en cambio, los ingresos fiscales provienen principalmente de la recaudación de los impuestos directos (tales como el impuesto a la renta o al patrimonio), considerados impuestos progresivos en la medida que gravan más a los contribuyentes de mayores ingresos. El principio de equidad tributaria recomienda que los sistemas tributarios se sostengan fundamentalmente en la recaudación de impuestos directos.
Cuando volvamos a la “normalidad” postcoronavirus debemos empujar el cambio de nuestro sistema tributario, salir de una vez de la normalidad del 14% de presión tributaria. Solo una mayor recaudación nos garantizará tener mejores condiciones de vida, con salud para todos y todas.
*Miembro del Grupo de Justicia Fiscal Perú.